Un análisis sobre la reforma local

La Reforma Local (I): primeras impresiones.

por Abogados y Consultores de Administración Local

La Constitución, en su articulo 140, garantiza la autonomía de los municipios y para ello, en el corto capitulo que dedica a la Administración Local, termina señalando, en su articulo 142, que las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones. Es decir, que tal como se expresa nuestra Carta Magna, la suficiencia financiera es un medio para alcanzar el fin de la autonomía local.

Los Ayuntamientos  han venido demandando una financiación suficiente para hacer efectiva la autonomía municipal. Anclados en menos del 15 % del gasto público en estos treinta años de Ayuntamientos democráticos, el nivel de servicios se ha ido incrementando como administraciones mas próximas conforme las necesidades lo demandaban. En estos años de crisis las prestaciones de atenciones a las personas se han incrementado. Sin embargo, la participación en la gestión del gasto público nunca ha alcanzado siquiera el porcentaje señalado. Ya desde hace bastantes años los alcaldes, quizá por su incapacidad para hacer valer su poder político e institucional, de manera triste y penosa han venido hablando de que lo que hacían (sin financiación) y no les correspondía, que era de otras instancias institucionales -del Estado y de las CC AA-,  que estaban realizando competencias impropias. El Estado, que venia ya preparando desde hace años la reforma del régimen local, ha rematado la faena solucionando a la vez el problema de “lo mucho que hacen” (competencias impropias) con “lo poco que tienen” (financiación local, cumplimiento del articulo 142 CE). La manera ha sido bien sencilla: cada administración que haga lo que le corresponde (cada administración una competencia) y solo se puede hacer aquello para lo que hay financiación (véase el articulo 7  y 116 bis) de la LRBRL en su nueva redacción y el 28 de la misma norma que ha quedado sin contenido).

Con esta forma tan ramplona se viene a subvertir el orden constitucional de medios y fines. Porque claro, la financiación municipal, con nuestro sistema fiscal, depende en gran medida de las transferencias del Estado y las CCAA. Los recursos municipales (según el informe de fiscalización del TC de 2011) por impuestos alcanzan el 35 % y por tasas y otros ingresos el 16%. Por tanto, si no se dispone de financiación suficiente en los Ayuntamientos, sencillamente, no se está dando cumplimiento al mandato constitucional de que los pueblos y ciudades tengan autonomía. En otros niveles de la administración -Estado y CCAA- no se aplica a rajatabla esa máxima de hacer solo lo que se puede pagar, se acude al déficit y al endeudamiento. Sin embargo, la administración mas próxima a los ciudadanos, la que tiene que atender a las personas, solo puede hacer aquello que puede pagar. Si a esto se le añade que la financiación viene del Estado y, en menor medida, de las CCAA, resulta que solo podrán hacer los Ayuntamientos aquello que se les permita, quedando en un segundo plano la autonomía que garantiza la CE. Esta nueva forma de resolver la financiación local viene recogida en el nuevo apartado 4 del articulo 25 de la LRBRL.

La autonomía local se concreta en las leyes estatales y autonómicas, que atribuyen competencias concretas con respeto a la intervención municipal en la gestión de los intereses locales, tal como señalan la Carta Europea de Autonomía Local y la doctrina del Tribunal Constitucional. Ahora, con ocasión de esta Reforma Local, se dice que el legislador ha clarificado las competencias locales (propias y delegadas) en los nuevos artículos 25 a 27 de la LRBRL. Sin embargo, realmente solo el articulo 26 establece unas verdaderas bases del régimen local garantizando los servicios mínimos que en todo caso han de prestarse por los municipios dependiendo de su población. El articulo 25 habla de las competencias propias que podrán ejercer de un listado de materias en los términos que regulen las leyes sectoriales estatales y autonómicas. Pero no asegura nada, como no puede ser de otra manera, salvo lo dispuesto para las Diputaciones a las que me referiré. El articulo 27 regula aquellas que podrán ser objeto de delegación.

Ahora bien, aquí puede haber serios problemas cuando se sustancien los correspondientes recursos de inconstitucionalidad ya anunciados. Las competencias de las CCAA las fijan la Constitución y los Estatutos de Autonomía, no una ley ordinaria. Así, por ejemplo, el legislador estatal no puede disponer de los servicios sociales, que son una competencia autonómica, como lo hace en el articulo 27 y en la Disp. Trans. 2ª cuando señala que “las CCAA asumirán la titularidad de estas competencias”. Competencias que después delegarán en los municipios y que en último caso si no delega lo seguirán haciendo los Ayuntamientos pero con “cargo a la CCAA”. Esto no es dejar las cosas claras ni en terreno jurídico, ni en el político, ni tampoco en la gestión en áreas de actividades tan importantes como los servicios sociales, la salud o la educación.

En el terreno de la gestión de los servicios, de conformidad con el artículo 116 ter) LRBRL, los Ayuntamientos deberán publicar todos los años el coste efectivo de los servicios que prestan. Este striptease al que se somete a los ayuntamientos es saludable como medida de transparencia, pero seguramente los mismos motivos que llevan a que estas medidas no se pongan en marcha con los servicios que prestan las CCAA, por las diversidades de todo tipo entre unas y otras que desvirtúan la comparación en términos homogéneos, son predicables para los municipios.

Sin embargo, esta es la anécdota, lo realmente preocupante es esa revitalización de las diputaciones, totalmente antinatural para los tiempos que corren de desafección política (cuando lo que habría que fomentar es la participación política), con el pretexto de que los servicios básicos (articulo 26) en los municipios de menos de 20.000 habitantes se presta con la misma calidad a menor precio agrupándolos todos ellos y centralizando la gestión en la  provincia. Con los datos del informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas de 2011, si dejamos las valoraciones  y nos atenemos a los datos, resulta que:  i) el endeudamiento de los municipios pequeños es veinte puntos porcentuales menor que el de los municipios de mas de 50.000 habitantes y treinta menos que las diputaciones; ii) los costes de los servicios son menores también en los pequeños municipios; y iii) la gestión indirecta de servicios básicos no abarata su coste.

Esta reforma supone una limitación muy seria de la potestad de autoorganizacion de los entes locales, que es una de las manifestaciones mas básicas de la autonomía de un ente, poder darse normas a sí mismo. Todo eso que la ley plantea como racionalización no son más que limitaciones para poder desempeñar sus cargos en régimen de dedicación exclusiva, poder fijar sus retribuciones, nombrar personal eventual, organizar sus servicios mediante la creación de sociedades, consorcios, mancomunidades. Es lamentable que treinta años de ayuntamientos democráticos desemboquen en que otro nivel del Estado tenga que venir a limitar medios y potestades del poder local, por su propia incapacidad.

Por otra parte, el objetivo de sostenibilidad financiera es otra clara confusión de medios y fines. Se pretende alcanzar con una serie de medidas de control: mediante informes previos (y a veces vinculantes) del MHAP, del ente que ejerza la tutela financiera, de la diputación y del interventor (mas órgano de control del MHAP que del Ayuntamiento a la vista del nuevo articulo 213 TRLHL) que pudieran contravenir la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 214/1989).

El dictamen del Consejo de Estado al Proyecto de Ley fue de los mas severos (criticaba hasta la sintaxis), que ha emitido este órgano consultivo en los últimos tiempos.

Y todo esto se ha aprobado sin que el poder local (más de ochenta mil cargos públicos electos) haya sido capaz de trasladar a la opinión pública que ellos son los menos indicados para ser el chivo espiatorio de la mala imagen de los políticos. Cuando las ciudades funcionan razonablemente bien, la satisfacción de los ciudadanos con los servicios es  buena, y en medio de esta crisis que padecemos los servicios a las personas o vienen de la proximidad o no llegan de ningún sitio. Realmente, hace ya mucho tiempo que los partidos políticos neutralizaron totalmente el poder local. Los cargos locales desgraciadamente ya llevan mucho tiempo mas pendientes de las directrices de las cúpulas de sus partidos que de la ciudadanía que les da su poder institucional. No han sido capaces de articular su poder institucional frente a otras instancias y ahora, cuando la mayoría de los ayuntamientos y pueblos se juegan el ser o no ser, no han podido reaccionar.

De cualquier modo tampoco el legislador las tiene todas consigo. Esta reforma ha entrado en vigor pero todo está a la espera. A la espera de que pase el tiempo, que pase esta legislatura y a ver qué pasa. El régimen transitorio de esta ley es más sustancioso que la parte dispositiva propiamente.  Todas las medidas de calado están pospuestas a una fecha posterior, de meses, de años, o pospuesta a un desarrollo legislativo (por ejemplo, en educación Disp.Ad 15, habilitados estatales, Disp.Trans. Septima, entre otros) o reglamentario (articulo 213, entre otros).